[转载] 美国政府绩效管理改革评述

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一、美国政府绩效管理改革的社会背景 1 c2 t" m3 U4 L- y美国是世界上最先探索政府绩效管理的国家之一。早在19世纪末，由于许多城市政府腐化无能的事件被陆续曝光，通过财政预算控制地方政府绩效的呼声便开始出现，在20世纪初期的美国《国家市政评论》上已经可以见到这方面的文章。20世纪40年代，在胡佛委员会的推动下，理论界与实践部门对绩效评估与绩效预算的关注进一步提升。[1]但政府绩效管理的真正兴起却在20世纪70年代，此后在90年代达到高峰。美国政府绩效管理的兴起，与当时美国社会的经济、政治、文化条件密不可分： 第一，财政压力是政府改革的最直接动机。20世纪70年代正值美国经济出现新一轮衰退，财政收入异常紧张，提高税收以充实财政几乎没有可能；另一方面其“行政国家”的发展势头却难以遏制，政府入不敷出，赤字惊人。这种情况迫使政府不得不转而谋求降低行政成本，提高行政绩效。第二，公私竞争使政府绩效管理尤为迫切。美国的行政改革在传统的垄断性公共服务部门引入了竞争，在那些无法引入公私竞争的领域也建立起某些公共服务体系内部的竞争机制以提高服务质量。这就迫使公共部门不得不竭力改善其运作、提高其效率以赢得更多顾客。第三，公众期望剧增敦促政府更加关心绩效。经历了战后向福利国家的数十年发展，美国民众普遍认识到政府活动对个人福利的巨大影响，对政府的期望也变得越来越高，政府获得一个较高的公民满意度也就越来越难。公民对政府提出了更高的要求和期望，但同时又不愿意增加税负，面对如此压力，政府唯一可以选择的办法只能是不断提高其效率和业绩。第四，新的理论为绩效改革提供了思想基础。政府职能的急剧扩张逐渐暴露出政府运行的低效率，使得社会思潮逐渐向减少政府干预的新自由主义倾斜。公共选择理论、科斯一派的新制度经济学等学说分别从宪制经济、官僚经济、交易成本等角度出发对传统官僚体制进行了较为系统的批判，从而成为发达国家绩效化政府运动的重要理论基础。[2] " s2 `8 M* U Z- ]1 M z4 W 在美国的政府改革中，绩效管理几乎是改革的全部。后来，随着其他管理工具的出现，绩效管理不再居于垄断地位，但作为整合各种改革策略的基本框架，其核心地位却仍然没有被动摇。因此，“如果说90年代的公共部门只能有一个主题的话，那就应该是绩效。”[3] G3 x1 z5 I) }, z! @% N 二、美国政府绩效管理的实践发展 ( b+ g/ V5 T& N5 [美国公共服务绩效管理的实践始于20世纪70年代初。1973年，尼克松政府颁布了《联邦政府生产率测定方案》，力图使政府机构绩效评估系统化、规范化、经常化。有关部门据此设计了3000多个绩效指标，由劳工统计局负责收集雇员200人以上的联邦政府机构的劳工收入、劳工成本、产出等方面的信息。1974年，福特总统要求成立一个专门机构，对政府部门的主要工作进行成本收益分析。但由于在当时的情况下缺乏有力的技术支持和足够的政治支持，绩效评估未能真正实行。1978年，美国通过《文官制度改革法》，试图解决因过度规制而导致的政府运行低效。这是美国联邦政府第一次尝试超越以规则为本的旧体制，建立结果导向的新的公务员体制。不过由于缺乏科学的绩效评估体系的支持以及足够的政治支持，1978年的改革成效有限。1978年美国文官改革法案之后，美国联邦政府对公务员制度进行了一些微调，如适当增加合同制古猿，淡化职位分类，简化规则，改良绩效工资制等。但也由于没有得到国会足够的支持，这些微调的成效有限。 + o# _0 a1 F9 }# }6 S2 `* |1 t美国绩效管理的根本性突破发轫于1993年。1993年初，克林顿总统成立了“国家绩效评审委员会”，由副总统戈尔主持。该委员会的任务就是如何使政府运作得更好而成本更低。该委员会于1993年9月发表了《戈尔报告》（From Red Tape to Result：Creating a Government That Works Better and Cost Less），成为克林顿政府行政改革的行动指南。报告指出，美国政府的绩效不佳的问题主要不在于政府职员的懒惰与无能，而在于过多的繁文缛节和规划，因而扼杀了政府职员的创造性。因此，解决问题的出路在于必须抛弃繁文缛节，摆脱那种驱使人只对规划负责的旧体制，创立一种激励人对结果负责的新体制。报告提出了一系列改革建议，这些改革建议归纳起来主要贯穿如下改革原则：（1）简化规则的原则；（2）顾客有限原则；（3）授权与结果导向的原则；（4）节俭效益的原则。[4] ) t7 g0 L% l& w5 K% C E 在《戈尔报告》出台前的两个月，即1993年7月，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》（The Government Performation and Results Act，简称GPRA）。GPRA的立法议案最早在1990年由共和党参议员威廉•罗斯正式提出，议案中列举了加利福尼亚州桑尼维尔市10年来实施政府绩效管理的成功经验。但由于得不到民主党议员的支持，该法案在随后的几年中虽经广泛修订，却一直被搁置于参议院的政府事务委员会中，迟迟难以通过。直到民主党的克林顿当选总统之后，在他的直接推动下，包括民主党在内的多数议员不断加入到罗斯的阵营当中，才最终使这一议案得以在众参两院获得两党的联合支持，从而顺利通过。

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GPRA作为美国政府绩效管理的基本法律，被称为“推动美国政府再造的纲领性文件之一”[5]。GPRA全面地规定了实施政府绩效管理的目的、内容及其实施进程，并着重鼓励行政管理中的放权与减少程序控制，此外还包括一些与GPRA自身实施有关的内容，以及某些例外规定。通过对GPRA主要内容的分析归纳，这部法律最突出的特征可以被归纳为统一、渐进、分权、灵活四个方面。首先，统一。这是针对GPRA的规范效力而言的，一方面，它规定除了其明确排除的特殊机构之外，所有的联邦行政机构均应服从这一法律；另一方面，它要求各机构的计划与报告均应遵循其要求，而不得任意采用其它形式；此外，对于实施绩效管理的不同形式而言，GPRA也不局限于一般的绩效评估，而是将绩效审计与绩效预算一并整合进来。其次，渐进。GPRA在对政府绩效管理的推行上表现出了循序渐进的足够耐心。GPRA颁布于1993年，而该法案的全部内容却直到2000年才在所有联邦机构中普遍实施。在其长达7年的间隔时间里，几乎每一年均安排了新的改革措施开始施行，包括：1994年开始绩效评估的试点，1995年开始管理责任与弹性的试点，1997年开始提交战略规划，1998年开始绩效预算的试点，1999年开始提交年度绩效计划，2000年开始提交年度绩效报告。再次，分权。按照GPRA的规定，在政府绩效改革的推进过程中，有关权力在各国家机关间分散配置，体现了美国法上一贯的分权制衡原则。其中，对政府绩效的最终评价权理论上属于国会，以副总统为首的国家绩效评审委员会负责全面推动联邦政府的绩效改革；各联邦机构自身的绩效评估则仍由机构的负责人承担；审计总署、政府的人事管理办公室等机构也分别承担一定职责。最后，灵活。由于各联邦机构的实际情况存在着较大差异，在政府绩效管理的许多具体环节上，GPRA均表现出了相当的灵活性。譬如，对于政府绩效的各种测量方法不作机械的规定，而是将其交由各个机构开发适合自身特点的方法；对绩效测量的对象也仅仅定义了产出（output）与结果（outcome）两种，而不作进一步的细化，给各机构留下独自理解的空间。[6] # p2 v" N5 ]7 G( X! @ 国家绩效评审委员会依据上述两个纲领性文件来推动政府再造，政府再造过程中的许多改革措施都与绩效管理密切相关，如设立顾客服务标准，到1996年联邦政府各个机构已建立了2000多个顾客服务标准；由总统与部长、各独立机构负责人签订绩效协议。而各机构又与其下属机构的官员签订类似的协议；建立再造实验室，尝试一些新的放松轨制的试验；在联邦政府与州政府或地方政府之间签署绩效伙伴关系的协议，联邦政府通过分权来换取州政府或地方政府对结果承担更大责任等等。[7] . r: g' M s+ Y% l小布什接任总统后，联邦政府的改革仍然持续进行，关注的重点依然是政府绩效。布什明确指出，政府应该是以结果为导向的，由绩效来引导而不是由过程来引导。为此布什政府确立了新的政府改革的三大指导原则：以公民为中心、以结果为导向和以市场为基础，并制定和着手实施如下的改革措施：（1）实施人力资源管理战略。改革公务员制度，建立和完善结果导向的绩效评估体系，奖励有卓越表现的人员，以吸引更多有些的人才来从事公共服务。（2）推行竞争性采购，以节约政府成本，提高绩效。（3）加强绩效审计，强化政府责任。（4）发展电子政府，增强政府的回应性。（5）强调绩效与预算紧密挂钩，从资源配置方面推动部门绩效的提高。 , X1 P! e6 m' u# S) r2 Y2 W( ? 0 N6 ~7 P; o3 Z纵观美国政府改革的历程，不难发现，绩效管理在美国政府再造运动中一直发挥着极为重要的作用。美国在推行绩效管理改革方面呈现出如下特征：首先，高层领导人的重视和推进。面对日益严重的财政赤字和信任危机，总统在名义上作为全体人民的公共利益代表，有节约开支，压缩政府规模，提高政府绩效和对选民的回应性。虽然改革遇到了来自国会和工会各方面的阻力，但在历届总统的不断努力下，美国绩效管理改革得以渐进推进。其次，改革进程呈现出渐进主义的色彩。美国的改革者们“倾向于依靠渐进的改良对美国体制的缺陷进行修补”[8]，因而使得美国的改革不仅有新目标和旧体制的兼容，而且有互不配套的几种改革措施的兼容。再次，通过国会立法的途径来实施。在美国三权分立的体制下，要想顺利推行改革，必须得到国会的全力支持，并以国会立法的形式推进。1993年以前的改革成效有限的主要原因就是国会的阻力。而1993年以后的绩效管理改革之所以能取得根本性突破就在于获得了国会的鼎力支持，通过了推动政府再造的纲领性文件——《政府绩效与结果法案》，从而为改革的顺利推进提供了稳固的基石。第四，绩效管理改革与其他方面的改革措施相结合，推动政府再造运动的不断发展。