论废止劳动争议处理前置程序

清辉

--从北京市某区的一起劳动工伤事故评起 ' W/ b9 S+ p% e! {# N. m3 Y 2003年4月10日晚上中央电视台社会经纬节目播出了一起发生在北京市某区某混泥土公司发生的劳动工伤案件，大致案情是：2002年6月，李某经熟人介绍到某混泥土公司当司机，工资均是该公司发放，但该公司没有与李某签订劳动合同（事后据记者调查，该公司没有为任何一名员工缴纳社会保险费）。一天李某被该公司车队长临时指派清除运送混泥土车斗中的残渣，突然有人启动混泥土车斗，致使李某头部被搅，双目失明，经法医鉴定为三级伤残，完全丧失劳动能力。李某的家属向该公司索赔，被该公司逐打出门，该公司的理由是李某开的是该公司向刘某租来的车，该公司与车主有约，工资和工伤事故费用由刘某负责，该公司每年付给刘某租金50多万元，李某应找刘某索赔，但李某从来没见过也没听过刘某此人。于是李某及其家属向北京市某区的劳动和社会保障局申请劳动争议仲裁，该局告知须先提交某区经济委员会的工伤事故认定书。于是李某及其女儿到某区经济委员会申请工伤事故调查认定，但该委员会安全监察科认为李某是开私人的车，属私人间的民事纠纷，不属于工伤，做出了拒绝认定工伤事故的决定书。李某及其女儿持该委员会的决定书再次到某区劳动和社会保障局。该局认为，既然区经济委员会做了这样的决定，他们就无法按劳动争议处理。李某及其女儿只好再到某区经济委员会，该委员会告知他们，不服就到北京市经济委员会提起行政复议申请。北京市经济委员会经复议以某区经济委员会认定的事实不清、证据不足等为由撤销了某区经济委员会的决定，要求某区经济委员会在30天内重新做出决定。与此同时李某向某区法院提出的民事诉讼，也收到了该法院的裁定，该法院认为其工伤尚未经过劳动行政部门处理，不属法院受理，驳回了李某的起诉。某区经济委员会重新作出的决定仍然是以李某受私人雇佣，不属工伤为由，作出了与前一决定实质内容相同的认定。李某本人对索赔几近绝望，因伤情和费用等已回四川。李某的女儿借住郊区农民家的一间9平方米房子，再次向北京市经济委员会提起行政复议申请。2003年初，临近春节，李某的女儿接到某混泥土公司车队长和车主刘某的电话，说要求私了，最后双方达成了李某撤回行政复议申请和保证永不再起诉、补偿李某20万元的"私人"协议。 , l. t$ }" l& S, }0 f 本案只是千千万万劳动者权利被侵害案件的"冰山一角"，但从中我们可以窥看足令穷困伤残的劳动者绝望的繁琐官僚程序。虽然本案中有些程序不是现行法律要求的。例如法律根本没有规定要求劳动者申请劳动争议仲载需要提交什么经济委员会的工伤事故认定。法律规定作为劳动行政主管部门接到劳动者的申请，如果需要工伤事故认定的，应当由劳动行政部门所属的工伤鉴定部门组织及时鉴定。如果涉及工伤事故需要查处，政府有关的安全监察部门依职责调查，对发生事故的单位做出及时的处罚和整改。绝不能将这些职责推给遭受侵害的劳动者。按现行法律，某区经济委员会根本无权认定李某和某公司之间关系的性质，有权认定的是劳动争议仲裁庭和法院。这些部门和人员之所以能有这种推卸机会，之所以造成劳动者申诉无门乃至绝望，与我们的劳动争议处理前置程序不无关系。 / R2 A8 S J" n# g+ ]% V \) c 我国劳动力市场总体是"买方市场"，就业形势严峻，很多用人单位在劳动报酬、安全卫生保护、社会保险等方面严重损害劳动者利益，劳动争议不断增长，针对现实情况，我国立法机关设计劳动争议处理机制时，形成了我们俗称的"先裁后审"的前置程序，即劳动争议需先经过劳动行政部门的劳动争议仲裁处理后才能进入民事诉讼程序。这是改革过程中对保护劳动者权益迈出的重要的一步，原意是有利于劳动者，对保护劳动者权益也确实起到了一定的作用。 / x- e6 X* b; f) c 2 k4 t- J: w6 a9 o! p6 }& H/ W2 g 但这种"先裁后审"的机制，在实践中暴露的弊端日趋明显。处理劳动争议中最重要的一个机构--劳动争议仲裁委员会隶属于各级劳动行政管理部门，而用人单位与劳动行政管理部门有着各种千丝万缕的关系，用人单位与地方政府的利益关系更是不言自明，劳动争议仲裁机构的主管人员和直接办案人员的素质参差不齐，完全达不到保护劳动者权益这一"基本人权"的水平，现实中这些部门还人为加上种种苛刻的条件，如本案某区劳动行政部门无理要求劳动者需先提交工伤事故认定书；某区经济委员会的安全监察部门一方面滥用权力，对不该由其认定的平等主体争议的性质越权认定，对应当查处的劳动事故单位不行使查处职权。诸种因素，导致了劳动争议双方中的弱势群体--劳动者的合法权益保护力度不够，导致劳动者往往对劳动争议处理机关做出的仲裁裁决失去信任，大量的劳动争议案件经仲裁后也诉之法院。特别是有些单位为了故意拖延案件的解决，达到"惩罚"劳动者、抑制劳动者意图通过仲裁和诉讼获得救济的目的，恶意对仲裁机构并无不公的裁决提起一审、二审乃至申请再审，从程序和时间上拖跨劳动者。于是一些劳动者转而通过私力救济，出现了尖锐的劳资矛盾，徒生许多社会弊病。 + v5 O: i+ Q1 A& b 从法理上分析，现行劳动争仪处理机制严重违反了基本的权利保护和救济的法理。劳动者与用人单位的劳动关系（雇佣关系）本质上属于劳动者的私权，即使按照现代社会本位立法的基本原则，国家对劳动者加以特殊保护，也应当在机制设计时，首先考虑劳动者的意愿，让劳动者有选择权。而现在的机制是不管劳动者是否愿意，规定必须通过国家行政上的劳动争议仲裁，徒增劳动者解决劳动争议的程序和负担。这种"劳动争议仲裁"丝毫没有仲裁机制本质上的平等自愿可言，纯属强加给劳动者的"苛责"。

清辉

我国劳动争议处理机制除了设计的前置程序不合理，机制本身所需要的基本保障也不具备。不少基层劳动行政部门的劳动争议仲裁委员会没有独立的编制和人员，仲裁员也多是没有经过专门法律训练的人员，完全附属于劳动行政部门，导致仲裁庭的裁决公平性受到质疑。经裁决的案件当事人大多又提起诉讼，徒费资源。不少用人单位违背有关法律法规，导致重大劳动安全事故频发，而劳动行政部门又往往以人力和物力不足为由没有进行任何查处。 * J+ {& y I/ D' y" A* t7 B+ Y ' X$ E# f! J) Q) j 可见，现行的劳动争议处理前置程序有违法理，增耗社会有限资源，增加了劳动者通过公力救济的成本。 2 S6 H8 v1 J# X4 |! j 因此修改劳动争议处理机制的法律规定，尽快废止前置程序，确属必要。如何修改当前的机制？有两种方案可供立法参考。 ! t9 J8 ]4 Q2 a( Z' L% k 第一种方案是在保留现行劳动争议仲裁委员会机构的前提下，劳动者有单方选择申请劳动争议仲裁或直接起诉的权利，而用人单位没有选择的权利，一旦劳动者选择了仲裁或选择了诉讼，即使属用人单位先提起的仲裁或诉讼，也是转为劳动者选择的程序进行。将来时机成熟，再废除劳动争议仲裁机构，完全按民事诉讼程序进行。这样的机制，虽然体现了劳动者的意愿和选择权，但有违程序公平之基本要求，人为使原本平等的私权主体置之不公平程序之下 ，可谓为渐进式保守方案。 第二种方案是顺应行政机构精简裁员的大局和司法体制改革的趋势，劳动争议仲裁委员会的人员下岗分流，立即废除劳动争议仲裁委员会机构，人民法院将劳动争议案件作为一般民事案件受理，完全适用民事诉讼法的规定，这是可谓为激进式先进的方案。 9 a6 _1 X) n2 R( h 按照第二种方案，完全按民事诉讼程序处理劳动争议，是更好地保护劳动者利益和协调劳动关系的有效机制，。它减少劳动者通过公力救济的成本，有利于劳动者愿意通过公力救济解决与用人单位的矛盾，减少私力违法救济的现象。对诚信经营的用人单位来讲，有利于通过高效的公力救济，及时解决纷争，平息矛盾，减少成本。特别重要的是，这一机制符合诉权救济的基本法理，回复了私权的本质，符合程序公平的基本要求，赋予平等的私权主体公平的程序权利，尊重了劳动者和用人单位的双方意愿和选择权。 ; }8 M9 w* |8 r & R% I% k0 t& A* j 在发生劳动争议后，如果劳动者确实自愿与用人单位达成仲裁的协议，完全可以按照《仲裁法》，通过民商事仲裁机制解决争议，但此仲裁已完全不同于原来法律强制设定的行政性劳动争议仲裁。考虑到劳动力市场的"买方"强大地位，在发生争议前，禁止用人单位与劳动者事先在劳动合同中约定选择仲裁或诉讼解决争议。只有在争议发生后，劳动者完全自愿的前提下，用人单位才能与劳动者达成事后仲裁之协议，以避免拥有优势地位的用人单位强迫劳动者做出违反真实意愿的选择。 . x5 H0 A" G) i$ Q0 q# o } 8 T, v9 _+ v, d+ r 至于对劳动者实体权利的特殊保护，应当通过实体法（主要是实体法中的私法）来体现，不应当通过属公法性质的程序法去规定，程序上之公平对公正合法解决私权争议至为关键。